Quantifier le non-recours aux minima sociaux en Europe - Un phénomène d’ampleur qui peine à susciter le débat

Céline Marc, Mickaël Portela (DREES), Cyrine Hannafi, Rémi Le Gall (ERUDITE, université Paris - Est Créteil ; DREES), Antoine Rode (ODENORE/PACTE, université Grenoble Alpes) et Stéphanie Laguérodie (CES, université Paris 1 Panthéon-Sorbonne)

Les dossiers de la DREES

N° 94

La Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) publie, dans sa collection des Dossiers de la DREES, une étude sur le non-recours aux revenus minima garantis dans cinq pays européens ayant des niveaux de protection sociale proches : l’Allemagne, la Belgique, la Finlande, le Royaume-Uni et les Pays-Bas. Elle montre qu’il s’agit d’un phénomène durable et d’ampleur en Europe. Au-delà d’un état des lieux, ce Dossier, réalisé en collaboration avec l’Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore), présente les méthodes et sources de données utilisées. La quantification du non recours et l’identification de ses causes sont des enjeux majeurs : elles permettent d’affiner la connaissance des leviers pour lutter contre ce non-recours.

 

Le non-recours un phénomène d’ampleur dans tous les pays observés
Le non-recours fait l’objet d’un intérêt croissant et commun dans des pays aux systèmes de protection sociale très différents. En Europe, les systèmes de solidarité ont eu tendance à se complexifier pour s’adapter à la diversité des situations individuelles, de plus en plus marquées par l’instabilité des trajectoires professionnelles et familiale. Dans ce contexte, les personnes qui ne bénéficient pas de prestations auxquelles elles auraient droit ont un risque accru de pauvreté et d’exclusion, en particulier lorsque les prestations concernées sont destinées aux plus démunis. Complexe à quantifier précisément, le non-recours au revenu minimum atteint fréquemment des niveaux supérieurs à 30 % dans les 5 pays observés (sachant que l’étude s’attache aux estimations de non-recours de prestations proches du Revenu de solidarité active en France).

La mesure du non-recours : entre « l’outil de preuve » et « outil de gouvernement »
Dans plusieurs pays, la mesure du non-recours permet à des acteurs institutionnels, associatifs et politiques d’en faire un argument légitimant les différents plans d’action de lutte contre le non-recours, compte tenu de l’importance du phénomène. Il s’agit d’un « outil de preuve », comme en Belgique, où la principale estimation sur le non-recours au Revenu d’intégration sociale date de 2005, et malgré son ancienneté et ses limites méthodologiques, cette statistique reste très utilisée dans le débat public.

Ces estimations peuvent aussi être utilisées comme « outil de gouvernement » pour le pilotage des politiques publiques. C’est le cas du Royaume-Uni, seul pays où des données officielles sont produites par les services statistiques des deux principaux ministères en charge de la protection sociale. Elles font partie des indicateurs de suivi des politiques sociales, publiés chaque année pour rendre compte de l’efficacité des politiques publiques. Cependant, il s’agit d’un modèle fragile puisque qu’une partie des estimations du non-recours s’est arrêtée depuis l’introduction de l’Universal Credit qui fusionne plusieurs prestations de solidarité.

De manière plus opérationnelle, aux Pays-Bas, la construction locale de données, appuyée sur des registres de population exhaustifs et adossée à des pouvoirs accrus des municipalités, permet d’identifier les personnes en situation de non-recours, de façon à améliorer l’accès aux droits. La mesure du non-recours aux Pays-Bas apparaît ainsi comme un « outil de gouvernement », opérationnel, support aux décisions et aux actions au niveau local.

Des démarches de quantification souvent ponctuelles, qui favorisent une représentation figée du phénomène de non-recours
Globalement, les différents travaux estimant le non-recours cadrent la perception du phénomène et interpellent sur l’enjeu de données fournies ponctuellement et suivant une unique méthodologie, qui figent une représentation sur une longue durée. En l’occurrence, l’essentiel des démarches de quantification du non-recours sont centrées sur le non-recours « primaire » (qui intervient lorsqu’une personne éligible ne perçoit pas une prestation pour ne pas l'avoir demandée). Celles-ci ne permettent pas de quantifier les personnes qui ne perçoivent pas intégralement leurs droits par exemple en raison de rappels de droits ou de changement de situations dans un contexte où l’instabilité des situations familiales et d’emploi est de plus en plus forte. De même, les approches statistiques du phénomène laissent peu de place aux dimensions temporelles, cumulatives du non-recours et à l’intensité de ces situations. Récemment, la Drees a montré qu’en France, si un tiers des foyers éligibles un trimestre donné ne recourent pas au RSA, ce chiffre est d’un cinquième pour le non-recours plus durable pendant trois trimestres consécutifs (Hannafi et alii, 2022). Or l’interprétation du non-recours, de ses causes et conséquences, des réponses à y apporter, est très différente selon qu’il s’agit par exemple de situations passagères ou chroniques.

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