Les revenus sociaux

2 426 milliards de prestations en 1997

En 1997, le montant des prestations de protection sociale reçues par les ménages s’est élevé à 2 426 milliards de francs, soit un peu moins de 30% du PIB.

Les dépenses de protection sociale ont pris une part de plus en plus importante dans la richesse nationale. En effet, elles obéissent, pour partie, à des mouvements structurels indépendants du niveau d’activité économique tout en jouant un rôle contra-cyclique dans les périodes de basse conjoncture. Depuis 1981, on constate en effet une augmentation des prestations de protection sociale dans le PIB dans les périodes de faible croissance.

Sur la période, leur part est globalement passée de 25,9% à 29,8%. Cette progression est surtout forte pour les prestations liées à la vieillesse et au chômage. Depuis 1993, les prestations de protection sociale ont toutefois vu leur poids se stabiliser dans le PIB grâce à l’amélioration de la conjoncture économique et du ralentissement de la croissance des prestations versées.

43% des dépenses pour le risque vieillesse et 10% pour la santé

Plus de 42% des dépenses de protection sociale sont liées au risque vieillesse (hors cessations anticipées d’activité). La part de ces dépenses dans le PIB est passée de 10,5% à 12,6% du PIB entre 1981 et 1997. Cette croissance s’explique par l’augmentation du nombre de retraités, l’évolution réglementaire (généralisation de la retraite à 60 ans en 1983), le développement rapide des régimes complémentaires et le départ en retraite de nouvelles générations qui liquident leur retraite avec des droits plus élevés. Dans le même temps, le nombre de bénéficiaires du minimum vieillesse a diminué rapidement.

Les dépenses liées à la santé (maladie, handicap, accidents du travail) représentent près de 10% du PIB en 1997 (1 point de plus qu’en 1981). De nombreux facteurs, notamment le progrès technique, l’organisation du marché des soins, les changements de comportements et, dans une moindre mesure, des facteurs démographiques (accroissement et vieillissement de la population) sont à l’origine de cette évolution. Leur croissance s’est ralentie depuis 1993, sous l’effet des mesures visant à la limitation des dépenses.

Globalement, la prise en charge socialisée des dépenses de soins et de biens médicaux est passée de 84,4% à 81,9% entre 1980 et 1997. Cette baisse est largement imputable à la diminution de la prise en charge par la Sécurité sociale, qui passe de 76,5% à 73,9% à la suite des différents plans successifs de redressement de l’assurance maladie.

Forte augmentation depuis 1981 des prestations liées au chômage, au RMI et au logement

Sur l’ensemble de la période, les dépenses liées au chômage, à l’inadaptation professionnelle et aux cessations anticipées d’activité ont augmenté en termes réels à un rythme annuel moyen de 2,6% en raison de la détérioration de la situation de l’emploi. Cette moyenne masque des différences importantes d’évolution selon les cycles conjoncturels. On assiste depuis 1992 à une certaine stabilisation des dépenses de préretraites, qui représentaient en 1997, 2,3% du PIB.

La part des dépenses liées à la famille (famille, logement, maternité) dans le PIB est passée de 4,2% à 4,5% entre 1981 et 1997. Après une forte revalorisation des barèmes en 1981 et 1982, les prestations famille sont restées stables en termes réels jusqu’en 1992, et se sont accrues légèrement depuis 1993. Depuis cette date, en effet, les dépenses sont soutenues par la majoration de l’allocation de rentrée scolaire et par les changements réglementaires intervenus dans le cadre de la loi Famille de 1994 : développement rapide de l’allocation parentale d’éducation et des aides liées à la garde d’enfants (AFEAMA, AGED). Les prestations logement ont, quant à elles, augmenté plus rapidement : 5,9% en termes réels en moyenne annuelle de 1981 à 1997. Cette hausse tient surtout à l’augmentation du nombre de bénéficiaires d’allocations logement (ouverture des droits aux étudiants, …).

La prise de conscience des phénomènes de pauvreté et d’exclusion explique la création du RMI en décembre 1988. De 420 000 bénéficiaires à la fin 1990, les effectifs sont passés à plus de 956 000 en métropole fin 1997. Avec les conjoints et les enfants, plus de 1 800 000 personnes sont concernées, en métropole, par ce dispositif dans lequel les jeunes restent moins longtemps que les autres. En 1995 et 1996, les dépenses au titre du RMI se sont ralenties. Cette évolution est liée au ralentissement du chômage de longue durée.

Un financement davantage assis sur l’impôt

Si le financement de la protection sociale en France repose principalement sur les cotisations, on assiste depuis le début des années quatre-vingt-dix à une hausse rapide du financement public. Cette évolution tranche avec la situation qui prévalait dans les années quatre-vingt où la faiblesse de la croissance économique et la montée du chômage avaient amené à augmenter à plusieurs reprises les taux de cotisations et leur seuil de plafonnement. Ainsi, la structure globale du financement qui évoluait avec une certaine inertie dans les années quatre-vingt, se modifie assez fortement depuis 1990 avec le fort développement des impôts et taxes affectées. La part des cotisations dans le financement passe de 78,3% à 73,5%, entre 1990 et 1997, avec une diminution des cotisations employeurs (de 50,4% à 48% ) et, depuis 1997, le remplacement partiel des cotisations d’assurance maladie par la CSG.

Ce développement du financement public a d’abord permis de répondre à des besoins de financements globaux dans un contexte où les déficits ont été importants ces cinq dernières années. Ceci a permis de limiter les effets de la conjoncture sur les recettes du système en élargissant les contributions à un ensemble plus large de revenus que les seuls revenus salariaux. Ce mouvement s’inscrit aussi dans la volonté de clarifier les modes de financement des prestations en distinguant celles qui relèvent de la solidarité nationale, financées par des impôts, de celles qui ressortissent de la solidarité professionnelle, financées par des cotisations.

Légère augmentation moyenne des prestations chômage en 1997

L’évolution du pouvoir d’achat des prestations entre 1990 et 1997 est différente si l’on prend en compte, outre les modalités d’attribution et de calcul des prestations, l’évolution des barèmes, les prélèvements sociaux et fiscaux qui s’y imputent (encadré).

Le nombre de chômeurs indemnisés qui avait augmenté en 1996 après deux années de baisse a légèrement diminué en 1997. Le nombre d’allocataires du régime d’assurance chômage reste stable à environ 1 800 000 bénéficiaires ces deux dernières années. La baisse importante (7,4%) du nombre de bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique est essentiellement due au durcissement des règles d’accès à cette allocation.

En moyenne, les prestations reçues par les chômeurs indemnisés, qui diminuaient depuis 1992, augmentent légèrement en 1997. En décembre de la même année, l’allocation unique dégressive moyenne nette était de 4 500 F et l’allocation de solidarité spécifique de 2 430 F. L’amélioration des conditions d’indemnisation conduit à une progression de 4,5% des allocations moyennes du régime d’assurance après plusieurs années de baisse liée à la faiblesse des revalorisations et à la mise en place de la dégressivité des prestations en 1992. L’allocation de solidarité spécifique s’accroît plus légèrement, de 1,8% en francs constants en 1997 après quatre années de baisses consécutives.

11,7 millions de retraités perçoivent en moyenne 6 800 F par mois

En 1997, on estime à 11,7 millions le nombre de retraités en France percevant une retraite de droit direct ou une retraite de réversion. Depuis 1994, les pensions servies par le régime général, et par les régimes alignés sur ce dernier, sont revalorisées annuellement suivant le taux d’évolution prévisionnel de l’indice des prix à la consommation hors tabac. De ce fait, l’évolution annuelle des pensions brutes versées par ces régimes se traduit par un quasi-maintien de leur pouvoir d’achat.

L’évolution des retraites brutes versées par les régimes complémentaires est moins favorable. La revalorisation de 0,8%, au 1er avril 1997, des points de retraite complémentaire de l’ARRCO s’est traduite par une perte de pouvoir d’achat de 0,5% de la pension brute servie par l’ARRCO. La revalorisation de 0,5% du point AGIRC, au 1er janvier 1997, a également induit un recul de 0,6% du montant brut des retraites complémentaires des anciens cadres. Pour les retraités de la fonction publique, les revalorisations de 0,5% accordées en mars et en octobre n’ont pas permis le maintien du pouvoir d’achat des retraites brutes, celui-ci a reculé de 0,8% en 1997.

Pour les retraités non exonérés de cotisations sociales, les différentes modifications intervenues en 1997 en matière de prélèvements sociaux ont induit une perte de pouvoir d’achat de leurs pensions. Les retraites nettes du régime général, de l’ARRCO et de l’AGIRC ont perdu, pour leur part, 1,3% de leur pouvoir d’achat. Les retraités de la fonction publique enregistrent, quant à eux, une perte de 0,9% du pouvoir d’achat de leurs pensions nettes.

En 1997, près des deux tiers de l’ensemble des retraités de 60 ans ou plus sont des unipensionnés(1), c’est-à-dire qu’ils ont cotisé à un seul régime de base (assorti généralement d’un régime complémentaire, sauf pour le secteur public), et un tiers sont des polypensionnés. Un retraité bénéficie, en moyenne, de 2,6 pensions de droit direct dont 1,4 provient des régimes de base et 1,2 des régimes complémentaires.

(1) Rappelons qu’un unipensionné se définit comme une personne percevant une seule retraite de base assortie, ou non, d’une ou plusieurs retraites complémentaires. Dans ce sens, un unipensionné ancien salarié du secteur privé perçoit une retraite de base du Régime général obligatoirement augmentée d’une ou plusieurs retraites complémentaires. Un ancien salarié du secteur public perçoit, quant à lui, une seule pension confondant retraite de base et complémentaire. Un polypensionné s’entend comme une personne qui reçoit au moins deux retraites de base provenant de régimes différents et ce, quel que soit le nombre de retraites complémentaires dont il bénéficie.

La retraite globale moyenne perçue, en 1997, par les personnes âgées de 60 ans ou plus est de 6 804 F par mois, dont près de 90% sont des avantages principaux de droit direct servis en contrepartie de cotisations versées durant la vie active. De fortes disparités apparaissent en fonction des parcours professionnels antérieurs. En effet, le niveau final des droits directs résulte de la combinaison de plusieurs facteurs : les durées de carrière, les niveaux de rémunération durant la vie active, la législation en vigueur et la place des régimes complémentaires. L’ensemble de ces facteurs, et en particulier la durée de carrière, explique la grande dispersion des retraites de droit direct entre les hommes et les femmes. En 1997, toutes durées de carrière confondues, les hommes perçoivent 8 344 F mensuels au titre des avantages principaux de droit direct, alors que les femmes perçoivent 3 894 F par mois.

L’essor de l’allocation parentale d’éducation et des allocations logement

En ce qui concerne les prestations familiales, l’augmentation du nombre des bénéficiaires de l’allocation parentale d’éducation, qui a été induite par son extension au deuxième enfant (loi famille de 1994), se poursuit en 1996 et 1997. Celle du nombre de familles percevant des aides liées à la garde des enfants continue également. La diminution importante du nombre de bénéficiaires de l’Allocation pour jeune enfant (APJE) et du complément familial s’explique en grande partie par l’absence de cumul possible avec l’Allocation parentale d’éducation (APE) et par la mise sous conditions de ressources de l’allocation pour jeune enfant « courte ». La revalorisation de 1,42% des prestations familiales au 1er janvier 1997 ne suffit pas à assurer le maintien de leur pouvoir d’achat suite à leur assujettissement à la CRDS.

Concernant les allocations logement, le fait marquant est la forte augmentation du nombre d’allocataires depuis 1990, de 4,5 millions à plus de 6,1 millions à la fin de 1997, soit une augmentation de 34% en sept ans. Pour la première fois depuis 1994, une revalorisation de ces allocations a eu lieu au 1er juillet 1997.

Infléchissement des dépenses de soins et de biens médicaux en 1996 et 1997

Sur une dépense de soins et de biens médicaux de l’ordre de 12 200 F par personne en 1997, 10 000 F ont été pris en charge par des mécanismes d’aide et de prévoyance collective. Les dépenses socialisées de soins et de biens médicaux croissent en 1997 de 0,2% en francs constants alors qu’elles avaient augmenté de 1,7% en 1996. Le fort infléchissement des dépenses enregistré ces deux dernières années est dû à la baisse du rythme de croissance de tous les types de dépenses, à l’exception des médicaments. La modification de la participation des assurés au financement des dépenses de santé en août 1993, la mise en place d’objectifs quantifiés nationaux (OQN) et d’autres mesures visant à la maîtrise des dépenses d’assurance maladie ont eu pour effet de limiter la croissance des dépenses.

On observe globalement un maintien du pouvoir d’achat des prestations en espèces. Les prestations rattachées au minimum vieillesse (AAH, minimum invalidité) ont connu un gain de pouvoir d’achat de 0,7% en 1995 et de 1,7% en 1996 en moyenne annuelle. La masse des indemnités journalières diminue depuis 1993. La tendance est à l’augmentation du nombre de bénéficiaires des allocations liées au handicap.

Augmentation de 6% en 1997 du nombre d’allocataires du RMI mais diminution de 7,4% du nombre d’allocataires de l’ASS

Fin 1997, 3,166 millions de personnes ont bénéficié de minima sociaux en France métropolitaine(2). Le nombre de bénéficiaires du revenu mimimum d’insertion (RMI) a progressé de 5,9% par rapport à fin 1996 et a plus que doublé si l’on se réfère à 1990. Les allocataires du RMI représentent maintenant 30,2% des bénéficiaires de minima sociaux. Après une période de forte croissance en 1993 et 1994, faisant suite aux modifications du régime d’assurance chômage et au développement du chômage de longue durée, la progression du nombre de bénéficiaires du RMI s’est ralentie depuis trois ans, tout en restant soutenue, aux environ de 6% par an en moyenne. Le durcissement des conditions d’accès à l’allocation de solidarité spécifique (ASS) au 1er janvier 1997 s’est traduit par une diminution de ses bénéficiaires de 7,4% en fin d’année, rompant avec une évolution antérieure proche de celle observée pour le RMI. Le nombre de bénéficiaires de l’Allocation supplémentaire vieillesse poursuit sa baisse régulière, en raison de l’amélioration des conditions de départ à la retraite des générations plus jeunes. Les effectifs de bénéficiaires de l’Allocation aux adultes handicapés (AAH) continuent de croître, à un rythme de 3% en 1997, légèrement plus soutenu que les années précédentes.

(2) En faisant abstraction des cumuls possibles mais très limités.

Après une légère baisse en 1991 et 1992, le pouvoir d’achat des minima sociaux liés au « minimum vieillesse » (Allocation supplémentaire vieillesse et invalidité, AAH) a régulièrement augmenté sur moyenne période, alors que celui des autres allocations a eu tendance à stagner (RMI) ou à baisser, modérément pour l’API, de façon plus marquée pour l’ASS. Du fait de la non revalorisation du montant de l’ASS depuis le 1er juillet 1994, le pouvoir d’achat de l’allocation a encore diminué de 0,4% en 1997, en dépit de sa revalorisation de 2% au 1er juillet 1997.

Les transferts sociaux représentent entre 20 et 30% des revenus des ménages européens

L’Union européenne se caractérise par la grande diversité des systèmes de protection sociale de ses États membres qui résulte des différences sociodémographiques et économiques entre pays mais aussi de la variété des conceptions qui ont présidé à la construction des systèmes nationaux. Toutefois, des similitudes apparaissent dans les modalités de fonctionnement de ces systèmes.

Au-delà de la grande variété des types de prestations, les transferts sociaux (hors transferts liés à la santé) jouent un rôle important dans la composition du revenu des ménages de ces différents pays. Ils représentent, en effet, de moins de 20% (en Espagne, en Grèce et au Portugal) à 30% (en Autriche, en Belgique et en France) du revenu des ménages. Parmi ces prestations, les retraites jouent un rôle déterminant : elles constituent environ 50% du revenu des ménages bénéficiaires en Espagne, en Grèce, au Portugal et au Royaume-Uni, 60 à 70% dans les autres pays ; ces écarts reflètent des situations démographiques et des niveaux de pensions différents. Les autres revenus sociaux, c’est-à-dire les revenus de remplacement (prestations invalidité, indemnités chômage), les prestations familiales, les aides au logement et l’aide sociale, plus ciblés, jouent, dans tous les pays, un rôle conséquent dans la réduction des inégalités de niveaux de vie entre ménages. Si elles ne constituent, en moyenne, qu’une part relativement faible du revenu total des bénéficiaires, ces prestations représentent, en revanche, un apport substantiel pour les ménages qui en bénéficient.

Quatre groupes de pays peuvent être distingués

Schématiquement, les politiques de prestations sociales sont guidées par trois objectifs principaux : assurer des revenus de remplacement, couvrir certaines charges - dont les plus importantes sont celles liées à la famille et au logement - et enfin assurer un filet de sécurité aux ménages disposant de revenus très faibles ou nuls. Les treize pays se distinguent fortement du point de vue des logiques qui guident leurs modes d’intervention en matière de protection sociale, mais il est possible de repérer quatre groupes de pays relativement homogènes, en fonction des règles institutionnelles qui régissent l’accès et le niveau des prestations.

- Le Danemark et les Pays-Bas sont les seuls pays où les prestations sont versées à l’ensemble des résidents. Les prestations de base forfaitaires sont complétées par des prestations complémentaires liées au revenu pour les personnes qui ont eu ou exercent une activité professionnelle. Dans ces deux pays les prestations de chômage et d’invalidité figurent parmi les plus élevées de l’Union européenne et assurent aux ménages qui en bénéficient des niveaux de vie proches, en moyenne, de celui de l’ensemble des ménages. La particularité des Pays-Bas réside dans l’importance des revenus relatifs à l’invalidité qui est prise en compte selon une conception plus extensive que dans les autres pays.
De la même façon, les aides ciblant la famille (prestations familiales et bourses d’études, aide sociale et aides au logement) sont parmi les politiques les plus généreuses d’Europe. Les montants des aides reçues par les jeunes ménages, sont relativement plus élevés que dans les autres pays. Les inégalités de revenus sont plus faibles dans ces deux pays. Les revenus sociaux hors retraites limitent de façon importante l’ampleur des ménages à bas revenus. Les régimes de retraite de base versent des pensions forfaitaires, complétées par des prestations complémentaires.

- L’Irlande et le Royaume-Uni sont fortement marqués par la prédominance de prestations forfaitaires. À la différence des deux pays précédents, les prestations de base sont d’un plus faible montant. Les prestations complémentaires en fonction des revenus antérieurs sont moins développées et ciblent fortement les ménages les plus modestes.
Cependant, l’Irlande se singularise par un système de prestations chômage, proche de ceux qui existent sur le continent. Au Royaume-Uni, le faible niveau des montants des revenus de remplacement conduit à donner à l’aide sociale et aux aides au logement un rôle essentiel pour assurer un minimum de ressources à un nombre important de ménages.
Dans ces deux pays, ainsi que dans les pays du sud de l’Europe, même si les prestations sociales jouent un rôle déterminant, la proportion des ménages à bas revenus reste élevée et particulièrement importante parmi les populations les plus jeunes et les plus âgées.

- En Allemagne, en Autriche, en Belgique, en France et au Luxembourg, un système de base formé par des prestations « assurantielles » est complété par des aides ciblant les ménages les plus modestes. Les revenus de remplacement combinent des prestations contributives, calculées en fonction des antécédents professionnels, et des prestations forfaitaires pour ceux qui n’ont pas ou plus accès aux premières. L’étendue de la couverture et les niveaux de prestations varient cependant. En ce qui concerne le chômage et l’invalidité, la Belgique apparaît comme le pays où le niveau des prestations comme l’étendue de la couverture sont les plus importants.
Le Luxembourg, l’Autriche, la Belgique et la France ont les politiques familiales les plus généreuses en Europe. Les aides ciblant les ménages les plus modestes passent de façon importante par des aides au logement en France et au Luxembourg, comparativement à l’Allemagne et, surtout, à la Belgique, où l’aide sociale prédomine.
Les retraites reçues par les ménages sont plus élevées dans ces pays. La France se singularise par la répartition assez égalitaire des ménages bénéficiaires de retraites dans la distribution des niveaux de vie. Les caractéristiques assurantielles du système de prestations vieillesse reproduisent plus ou moins fidèlement la distribution des revenus d’activité.

- Dans les pays du sud de l’Europe, les systèmes de protection sociale versent essentiellement des prestations de remplacement couvrant les différentes formes d’inactivité (chômage, invalidité, retraite). Les prestations s’adressant aux familles (prestations familiales, aides au logement, aide sociale) y sont extrêmement faibles. Dominés par la logique assurantielle, ces systèmes ne couvrent pas l’ensemble de la population. Les montants des prestations de remplacement, inférieurs à ceux des autres pays d’Europe sont liés à des niveaux de vie beaucoup plus faibles dans ces pays que dans le reste de l’Union européenne. En effet, si on les rapporte au revenu par unité de consommation, les niveaux relatifs de ces prestations sont comparables à ceux de l’Europe continentale. En témoignent la proportion de ménages bénéficiaires de revenus sociaux hors retraites (environ 15% en Italie et en Grèce, 30% en Espagne) et le poids, en moyenne, assez élevé de ces revenus pour les ménages.

Le Royaume-Uni et le Luxembourg sont les plus « généreux » pour les aides à la famille prises dans leur ensemble…

Les politiques familiales des treize pays analysés dans cette étude traduisent à elles seules la diversité des situations nationales.

Du point de vue des montants moyens accordés aux familles, trois groupes de pays se distinguent :
- le Royaume-Uni et le Luxembourg sont les pays les plus « généreux » en termes de montants moyens d’aides aux familles ;
- les pays du sud de l’Europe (l’Espagne, la Grèce, l’Italie et le Portugal) sont les moins « généreux » ;
- en Allemagne et en Irlande les aides aux familles sont inférieures à celles versées au Danemark, à la France, aux Pays-Bas, à l’Autriche et à la Belgique.

Cet ordre est modifié si on retient uniquement les prestations familiales stricto sensu : le Luxembourg apparaît dès lors comme le pays faisant l’effort le plus important en direction des familles, suivi de l’Autriche et de la Belgique.

… mais les aides sont concentrées en France et en Belgique sur les familles de trois enfants et plus

Quatre pays se singularisent par des aides conséquentes accordées aux familles de trois enfants et plus : la France, le Luxembourg, la Belgique et l’Autriche. À l’exception des pays du sud de l’Europe, les différences de niveau de prestations sont moins marquées pour les familles d’un ou deux enfants, la France se distinguant par un niveau de prestations familiales faible pour les familles d’un enfant, celles-ci ne percevant pas d’allocations familiales, à la différence des autres pays européens. Les aides au logement, les bourses d’études ainsi que l’aide sociale représentent une part importante de l’aide reçue par les familles de quatre enfants et plus en Allemagne, au Danemark, en France et, surtout, au Royaume-Uni.

Les aides aux familles varient en fonction du revenu. Le Royaume-Uni et l’Espagne sont les deux pays où la part des prestations versées aux ménages les plus modestes est la plus forte, suivis de la France, de l’Irlande, et des Pays-Bas. Les montants versés sont fortement décroissants au fur et à mesure que l’on s’élève dans la distribution des niveaux de vie dans six pays : l’Irlande, le Danemark, les Pays-Bas, la France, le Luxembourg et le Royaume-Uni.

La proportion des ménages à bas revenus ayant des enfants (ménages dont le revenu par unité de consommation est inférieur à 50% de la moyenne) est plus élevée au Royaume-Uni et en Irlande que dans les autres pays. Ces ménages sont proportionnellement moins nombreux en Belgique, en France et surtout au Danemark.