RFAS-3-4-1999 - Les réformes des systèmes de protection sociale : convergences et diversité - Résumés

Les réformes des systèmes de protection sociale : convergences des orientations et diversité des voies nationales ?

Martine Burdillat, Christine Daniel

Dans cet article introductif, on souligne d’abord les traits communs des différentes réformes des systèmes de protection sociale engagées depuis les années 1980. Trois caractéristiques se dégagent de l’analyse de la plupart des réformes engagées : la mise en avant de la contrainte financière comme justificatif de la réduction ou de la maîtrise des dépenses publiques liées aux systèmes sociaux ; la volonté de promouvoir des mécanismes de concurrence et de marché ; la diversification des droits issus des systèmes de protection sociale, avec le développement des programmes ciblés. On interroge ensuite les voies selon lesquelles des justifications et des méthodes communes peuvent se diffuser dans des contextes sociaux et politiques variés. L’examen attentif des expériences nationales fait apparaître le rôle des influences exercées par les organismes internationaux, ainsi que le poids des raisonnements économiques dans la définition des réformes sociales. Il montre aussi que les réformes des systèmes de protection sociale résultent toujours d’un acte de gestion politique. Aucune recette ne se transforme sans négociation avec les acteurs économiques et sociaux locaux.

La diffusion des modèles de réformes sociales en Amérique latine

Évelyne Huber

Le présent article analyse les régimes de protection sociale dans les pays d’Amérique latine dont les États-providence étaient les plus avancés en 1980 - l’Argentine, le Brésil, le Chili, le Costa-Rica et l’Uruguay - ainsi que les réformes qui ont eu lieu dans trois domaines clé : les retraites, la santé et les programmes de lutte contre la pauvreté. Ces pays ont adopté des réformes profondément différentes. Les deux extrêmes sont le Chili, où la dictature militaire a introduit les réformes néolibérales de la politique sociale les plus radicales, et le Costa-Rica où les gouvernements démocratiques ont cherché à étayer des politiques plus universalistes et plus solidaristes via des ajustements modérés. Ces schémas s’expliquent par une conjonction de pressions émanant des institutions financières internationales (en particulier du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale et de la Banque interaméricaine de développement) pour le modèle chilien et de deux facteurs internes, l’équilibre des pouvoirs entre les défenseurs et les détracteurs des réformes néolibérales et le degré de concentration des pouvoirs entre les mains de l’exécutif permis par les institutions politiques.

Gros plan sur la réforme du système de santé au Chili

Michel Grignon

Le Chili a tenté, dès 1981, d’introduire une assurance maladie privée dans un système de couverture sociale. Le résultat a été l’appauvrissement du secteur public de filet de sécurité, l’aggravation des inégalités et une poursuite de la croissance des coûts de la santé. Les tentatives ultérieures de réforme par le retour au secteur public ont échoué, et la régulation de l’assurance privée s’avère plus difficile que prévue. On décrit d’abord brièvement l’assurance maladie chilienne d’avant 1981, puis les grandes lignes de la réforme, ainsi que ses principales conséquences. On tente alors de faire le point sur les difficultés de régulation. Cet échec illustre les écueils, soulignés par la théorie économique de l’assurance, de l’assurance maladie concurrentielle et individuelle.
Cet article reprend pour l’essentiel des informations élaborées dans le cadre du rapport - « La concurrence dans l’assurance maladie, théorie et bilan des expériences étrangères », Crédès, 1998 -,.écrit par A. Bocognano, A. Coufinhal, D. Polton pour le Crédès et R. Mahieu pour l’Insee.

Les organisations internationales et les politiques de santé

Meri Koivusalo

Au cours des années quatre-vingt-dix, les acteurs traditionnels de la santé - gouvernements nationaux et Organisation mondiale de la santé (OMS) - ont manifestement perdu de leur influence au profit des organismes de développement, d’organisations financières internationales, dont la Banque mondiale, et du secteur privé à but lucratif ou non. Cette évolution est particulièrement sensible dans les pays en développement et en transition. Par ailleurs, depuis les années quatre-vingt, les acteurs non traditionnels ont vu leur rôle s’accroître dans la définition des politiques de santé, via ce qu’on appelle « les politiques par défaut ». Ce terme englobe les activités de différentes organisations supranationales : Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), Fonds monétaire international (FMI), Organisation mondiale du commerce (OMC) et Union européenne (UE) notamment. L’influence de ces acteurs s’exerce souvent de manière indirecte, via les effets des politiques et des règles qu’ils énoncent dans les domaines de la finance, de l’investissement et des échanges et qui ont des retombées sur les capacités, le cadre et le contenu des politiques de santé.

Les mutuelles de santé en Afrique : une production sociale sans l’État ?

Alain Letourmy

La promotion des mutuelles de santé en Afrique est justifiée par le besoin d’améliorer le financement des systèmes de santé. Le mouvement est récent, mais les expériences significatives indiquent le risque qu’il y a de voir les mutualistes se détourner du secteur public de soins et construire une protection sociale sans l’État. Les partenaires du développement appuient traditionnellement le secteur public de la santé, mais sont aussi les promoteurs financiers des mutuelles. Dans ce contexte, les pouvoirs publics des pays africains cherchent leur rôle dans le développement des mutuelles, à travers la définition d’un cadre législatif adapté et l’intégration des nouveaux acteurs dans la politique sectorielle. Les relations qui s’instaurent ne sont pas toujours simples. L’action publique elle-même est parfois contestable, en partie parce que la place future de l’Etat dans la dynamique du secteur n’est pas fixée.

Sécurité sociale et construction européenne

Jean-Louis Rey

À travers cet entretien conduit par Martine Burdillat et Christine Daniel du Ministère de l’emploi et de la solidarité, l’auteur retrace le chemin parcouru en matière de coordination des politiques de sécurité sociale, mais il évoque aussi la perspective de l’ouverture de nouveaux chantiers. Comme de nombreux observateurs, il souligne le rôle de la Cour de Justice européenne : les arrêts successifs prononcés constituent des décisions qui structurent les champs et les objets de réforme de nos systèmes de protection sociale. Ce processus, couplé à une maîtrise, jusqu’alors peu disputée, du domaine par les experts, maintient les débats sur la protection sociale dans un registre à la fois technique et juridique. Il est possible, et tout à fait souhaitable, que le chapitre social du Traité d’Amsterdam, qui consacre une place importante aux partenaires sociaux européens, ouvre des possibilités élargies de débats politiques autour de ces enjeux sociaux.

Comment Bruxelles traite du social : l’exemple de la stratégie européenne pour l’emploi

Claire Aubin

La construction européenne dans le domaine social s’inscrit dans un rapport de pouvoirs bien différent de celui que nous connaissons au plan national. Elle a ses acteurs, ses rythmes et ses mécanismes que l’on ne saurait ignorer si l’on veut influer sur son contenu et son évolution. La stratégie européenne pour l’emploi fournit l’exemple d’un processus dont l’élaboration s’est étendue sur plusieurs années, passant par une réforme du Traité d’Amsterdam(1997) pour aboutir aux « lignes directrices » destinées à organiser la convergence des politiques nationales. Celles-ci offrent un aperçu intéressant des approches en vigueur dans l’Europe des quinze en matière d’emploi, même si la nécessité de parvenir à un consensus a conduit à en gommer assez largement les aspérités. L’importance des discussions de procédure, qui masquent souvent de réelles divergences de fond, ne contribue guère à la visibilité de l’exercice. À travers le processus de Luxembourg, l’Union européenne s’est dotée d’un instrument aux potentialités réelles mais à l’avenir encore incertain. Celui-ci dépendra pour une large part de sa capacité à influer sur la définition des autres politiques, et tout particulièrement sur les orientations fixées au niveau communautaire pour la politique macro-économique.

La Banque mondiale et la protection sociale dans la zone Asie de l’Est-Pacifique

Louis-Charles Viossat

La mission de la Banque mondiale, première source d’aide au développement, est de réduire la pauvreté dans le monde. À cette fin, cette institution financière internationale fournit prêts, conseils et assistance technique aux Etats en développement, ses clients. La Banque mondiale est devenue depuis plus de dix ans le principal investisseur dans les secteurs sociaux (santé, éducation, développement social…) et joue désormais également un rôle clé dans le domaine des politiques de protection sociale (retraites, emploi et assistance sociale). Dans la région Asie de l’Est et Pacifique, ses opérations dans le domaine de la protection sociale, très limitées jusqu’à présent, se sont accrues à la faveur de la crise survenue en juillet 1997. Les conséquences de la crise et les tendances lourdes aux plans démographique, économique et social vont sans doute accroître encore à l’avenir le volume des opérations de protection sociale de la Banque mondiale dans la région. Pour faire face à cette évolution, la vice-présidence Asie de l’Est et Pacifique a entrepris la rédaction d’un document de stratégie de protection sociale.

L’introduction de la concurrence dans les systèmes de santé des pays d’Europe du Sud

Laura Cabiedes, Ana M. Guillén

Au début des années quatre-vingt-dix, un nouveau paradigme est apparu en Europe dans le cadre de la réforme des systèmes de santé. Il a fini par être désigné par le terme « concurrence régulée » (managed competition), entre autres. Initialement introduit en Grande-Bretagne, il entraîne la séparation des fonctions de financement et d’achat, d’un côté, et des prestations, de l’autre. Il favorise donc la concurrence entre prestataires, tout en préservant, du moins en théorie, les principes d’accès universel et de financement public. Le présent article, vise à déterminer dans quelle mesure ce paradigme a été repris par les systèmes de santé de Grèce, d’Italie, du Portugal et d’Espagne. Ces quatre pays ont effectivement engagé des réformes allant dans ce sens. Cependant, chacun met l’accent sur certains éléments du paradigme plutôt que sur d’autres. De plus, le rythme de mise en oeuvre et l’étendue de la réforme diffèrent d’un pays à l’autre. La première partie de cet article se penche sur les circonstances dans lesquelles le nouveau paradigme a pris naissance et sur ses principales caractéristiques. La deuxième analyse les réformes appliquées en Europe du Sud. Enfin, la troisième tente d’expliquer les mécanismes de diffusion observés dans le contexte de l’intégration européenne et de la mondialisation.

Renégocier l’État-providence néerlandais ?

Anton Hemerijck

La réforme concertée mise en oeuvre aux Pays-Bas au cours des vingt dernières années s’écarte de manière significative des scénarios pessimistes de protection sociale sans travail et de progression du chômage dans les Etats-providence avancés d’Europe. Elle montre qu’il est possible de préserver l’État-providence, voire de le moderniser, à condition d’adopter des options macro-économiques plutôt restrictives. Pour une explication détaillée, nous devons étudier sur la durée la conjugaison des problèmes, des parties prenantes, des structures, des stratégies et des capacités institutionnelles dans quatre champs d’action : la politique macro-économique, les relations entre les partenaires sociaux, la protection sociale et la politique du marché du travail. Dans cette contribution, nous retraçons les quatre phases de la politique et des mesures qui ont entraîné la mutation de l’État-providence néerlandais. Nous montrons comment le passage à un régime de monnaie forte et de consolidation budgétaire, la résurgence d’une modération salariale organisée, la réforme novatrice de la protection sociale et les innovations dans la politique du marché du travail se sont enchaînées au cours des trente dernières années. Dans la conclusion, nous abordons la question des grandes options possibles pour réformer la politique sociale de manière juste et équitable dans les États-providence européens avancés.

L’influence des idées européennes et américaines sur la pensée du New Labour en matière de réformes de la protection sociale

Alan Deacon

Cet article évalue dans quelle mesure les réflexions sur la réforme de la protection sociale au Royaume-Uni ont été influencées par les idées et par les changements survenus en Europe et aux États-Unis. Il s’attache à démontrer que le gouvernement du New Labour a emprunté aux États-Unis une grande partie de ses idées concernant les programmes de substitution aux revenus du travail et, en particulier la protection-travail (Welfare to work). Plus généralement, le langage dans lequel ces mesures sont présentées et justifiées s’inspire fortement de celui des politiciens et commentateurs américains. La contribution de A. Deacon envisage l’ampleur et la signification de cette « américanisation » du débat sur la protection sociale. Il affirme que sa principale conséquence a été d’entretenir et de faire prospérer un moralisme partagé par le New Labour et le gouvernement Thatcher, mais étranger aussi bien au conservatisme de tendance One Nation qu’au travaillisme traditionnel.

À propos du texte d’Alan Deacon : Dans les politiques publiques, les idées se diffusent, les systèmes résistent

Jean-Claude Barbier

Le nouveau gouvernement britannique du Labour s’est inspiré des idées d’origine américaine sur la welfare dependency pour entamer une réforme d’envergure du système d’assistance sociale construit autour de l’Income Support. Le lancement du programme New Deal pour les jeunes chômeurs s’est directement inspiré des programmes de workfare aux États-Unis (en particulier au Wisconsin). Il n’en reste pas moins que le système britannique d’assistance couvre, aujourd’hui, une part très importante des ménages britanniques. « Américaniser » radicalement l’assistance britannique signifierait une révolution considérable, et l’on peut douter de la capacité du marché du travail britannique à s’ajuster à un projet d’une telle ampleur.

Chronique d’une réforme de sécurité sociale : les enseignements de l’expérience tchèque

Vladimir Rys

L’étude présente l’évolution de la réforme sociale tchèque depuis le début des travaux préparatoires sur la Fédération tchèque et slovaque en 1990, jusqu’à son adoption sous le gouvernement tchèque à majorité néolibérale en 1995. L’épilogue résume les événements de la période ultérieure marquée par l’essoufflement progressif de la coalition au pouvoir conduisant à son remplacement par un gouvernement de gauche. La chronique des différentes phases de la réforme est suivie d’une évaluation des facteurs de l’environnement sociétal agissant sur les acteurs sociaux qui prennent part au processus de décision ; l’analyse concerne la perception des aspects démographiques, économiques, sociologiques et politiques de l’environnement interne de l’institution ainsi que des facteurs internes à la société tchèque. L’auteur conclut sur la confirmation de la prédominance du facteur politique en rappelant que les éléments déterminants pour une réforme sociale ne sont pas nécessairement les faits durs de l’environnement sociétal mais la façon dont ils sont pris en compte par les acteurs sociaux responsables.